COMENTARIO DE LA SENTENCIA DEL TSJ-CLM 314/2023, DE 27/11/2023, SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, SECCIÓN 2ª, REC. 268/2021, PROCESO SELECTIVO JCCM CUERPO SUPERIOR JURÍDICO
SOBRE LA SEGUNDA PREGUNTA DEL SEGUNDO
SUPUESTO PRÁCTICO
Recordemos
cómo estaba planteada la segunda pregunta del segundo supuesto:
Segunda.
- ¿Considera adecuado utilizar la vía de la revocación de actos en lugar de la
revisión de oficio, tal y como sugería el Secretario de la Dirección Provincial
de la Consejería de Fomento en Ciudad Real?. (Hasta 2 puntos)
Mi
respuesta (que podía haber sido mucho mejor):
«Sí, considero que lo adecuado, en este
supuesto, es acudir al procedimiento de revocación de actos del artículo 109.1
de la Ley 39/2015. La revisión de oficio de actos nulos es un procedimiento
apto para anular aquellos actos favorables para los interesados. No obstante,
en el supuesto no se trata de un acto favorable para los interesados, D. José
Hernández Montero y hermanos, al ser un acto de gravamen o desfavorable, en concreto
una expropiación. A estos interesados, por el acto en cuestión, se les priva de
un derecho, la propiedad de una finca rústica».
La
motivación de la puntuación otorgada por el Tribunal Calificador, en su informe:
«A esta pregunta no se le confirió ninguna puntuación al
ser la respuesta totalmente
equivocada, ya que no cabía la
revocación como expone el aspirante».
Lo que decía el guion (que parece una
refutación directa de mi respuesta):
«La revocación, regulada en el
artículo 109.1 de la LPAC, se puede utilizar cuando se trate de actos de
gravamen o desfavorables. Aun cuando en principio el acto expropiatorio podría
clasificarse como tal, pues con él se trata de privar de forma forzosa, y a
cambio de un precio, un bien a un particular por causa de utilidad pública o
interés social, en el caso examinado la revisión del acto en cuestión, en
cuanto que supone eliminar la ficción de la supuesta titularidad privada de
unos terrenos, que tenían el carácter de dominio público, y cuya inmediata
consecuencia para los interesados será proceder a la devolución del justiprecio
recibido en su día, conlleva la anulación de un acto favorable para los mismos
desde esa perspectiva, siendo muestra de ello la oposición que han mostrado a
dicho procedimiento revisorio reivindicando la titularidad de los terrenos en
cuestión.
Por otra parte, también se encuentra
afectada Unión Fenosa, en cuanto beneficiaria de la expropiación.
No cabría en consecuencia utilizar la
vía de la revocación».
Y,
finalmente, esto es lo que la Sentencia del TSJ-CLM 314/2023, de 27 de
noviembre, recurso 268/2021, CENDOJ 02003330022023100590, en su fundamento
jurídico tercero, concluyó:
«-Pregunta 2ª: El Tribunal no da puntuación
alguna al considerar que no cabe la vía de la revocación del acto sino la de
revisión de oficio.
El recurrente defiende que el Tribunal
está equivocado, y que la respuesta correcta es la suya, sobre la base de que
la expropiación es un acto desfavorable o de gravamen y que por tanto la vía
procedente es la revocación conforme al art. 109 de la ley 39/2015.
No participamos de este criterio a
tenor de lo expuesto en el caso práctico; compartimos el criterio del Tribunal
que expone en la plantilla de respuesta (folio 65 EA):
“La revocación, regulada en el
artículo 109.1 de la LPAC, se puede utilizar cuando se trate de actos de
gravamen o desfavorables. Aun cuando en principio el acto expropiatorio podría
clasificarse como tal, pues con él se trata de privar de forma forzosa, y a
cambio de un precio, un bien a un particular por causa de utilidad pública o
interés social, en el caso examinado la revisión del acto en cuestión, en
cuanto que supone eliminar la ficción de la supuesta titularidad privada de
unos terrenos, que tenían el carácter de dominio público, y cuya inmediata
consecuencia para los interesados será proceder a la devolución del justiprecio
recibido en su día, conlleva la anulación de un acto favorable para los mismos
desde esa perspectiva, siendo muestra de ello la oposición que han mostrado a
dicho procedimiento revisorio reivindicando la titularidad de los terrenos en
cuestión. Por otra parte, también se encuentra afectada Unión Fenosa, en cuanto
beneficiaria de la expropiación.
No cabría en consecuencia utilizar la
vía de la revocación” (Subrayado nuestro).
En consecuencia, no es aplicable la
STS 5/02/2014 que transcribe».
Expropiación forzosa. Definición y
regulación.
La
expropiación forzosa es un procedimiento administrativo por el que la
Administración Pública, por causa de utilidad pública o interés social, puede
quitar o privar a una persona, física o jurídica, de un bien o un derecho de
contenido patrimonial a cambio de un justiprecio. Así lo dispone el artículo
1.1 de la ley, cuando deja sentado que en la expropiación forzosa «… se
entenderá comprendida cualquier forma de PRIVACIÓN SINGULAR de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o
Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta,
permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su
ejercicio».
Este
procedimiento se encuentra regulado en la Ley de Expropiación Forzosa (LEF), de
16 de diciembre de 1954 (publicada en el BOE el 17/12/1954; en vigor desde el
17/04/1955), y en el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por
Decreto de 26 de abril de 1957, sin que el progresismo imperante se muestre
escandalizado y horrorizado por la permanencia en nuestro ordenamiento jurídico
de una norma declaradamente "preconstitucional”.
Revisión de oficio de actos vs
revocación de actos.
Brevemente,
citamos la regulación de estas dos figuras en la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
Revisión
de oficio de actos. Artículo 106.1:
Las
Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a
solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere,
declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto
fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el artículo 47.1.
Revocación de actos. Artículo 109.1:
Las
Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el
plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal
revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea
contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico.
Cuestión central: expropiación forzosa
¿acto favorable o desfavorable?
Vaya por delante que esta cuestión es central
porque, como ha quedado reflejado al principio de esta entrada, el debate, a
tenor de mi respuesta[1] y de
la respuesta sostenida por el Tribunal en su guion, se centró precisamente en
si la expropiación forzosa era un acto favorable o desfavorable para el
interesado, a efectos de la puntuación otorgada a mi ejercicio. Esto no quiere
decir que no existan otras “cuestiones “, o puntos a tratar, que pudieran o
debieran haberse tenido en cuenta por el Tribunal Calificador en el análisis y
valoración de mi respuesta, y que, por el rigor técnico que exige la corrección
de esta tercera prueba, así deberían haber constado en su guion de respuestas.
Pero eso, naturalmente, no va a ser objeto de tratamiento en esta entrada (que
el Tribunal Calificador lo hubiera hecho en su momento, no se le va a hacer el
trabajo desde aquí). Vamos al caso.
Mi postura, dado lo descrito por el supuesto y con
mi corta contestación, era clara: la expropiación forzosa, puesto que supone
que una persona pierde la propiedad, o el derecho a la propiedad, sobre un bien
o derecho, es un acto de gravamen o desfavorable. Si te quitan algo, pierdes
algo. Así de sencillo. Sentido común. Con la consecuencia de que, si es un acto
desfavorable, puede ser revocado conforme al artículo 109.1 de la LPAC (que se
dirige expresamente a los actos de gravamen o desfavorables).
El Tribunal Calificador, para rebatir mi parca
respuesta y dar la vuelta a la situación, se vio “obligado” a argumentar y
probar que la expropiación forzosa era un acto favorable, o, por lo menos, de
algún modo favorable para el expropiado. De esa forma, y por pura lógica, la
revocación sería inviable y habría que recurrir a una revisión de oficio de
actos, del 106.1 LPAC.
¿Cómo se convierte la expropiación forzosa en un
acto favorable? Ya lo hemos visto: recurriendo al justiprecio. El justiprecio
es la compensación económica que el propietario expropiado recibe por verse
privado de sus bienes y derechos, una cantidad que se le abona en concepto de
indemnización. Indudablemente, algo que se determina en el procedimiento
expropiatorio “a su favor”. Si la expropiación queda sin efecto, el expropiado
deberá devolver el justiprecio recibido, con lo que “perderá” algo que poseía,
que era suyo, algo favorable para él. Un razonamiento correcto, en el sentido
de deducible (si devuelvo algo que me han dado, pierdo algo). Por cierto,
el enunciado del segundo supuesto práctico de la tercera prueba en ningún sitio
INDICA la fecha en la que los expropiados recibieron el justiprecio: eso es
algo que el Tribunal Calificador apunta o AÑADE en su guion, dándolo por
supuesto («devolución del justiprecio recibido en su día», ¿qué día?). Un
añadido muy oportuno (otro Juan Palomo), porque el depósito previo a la
ocupación no es el justiprecio[2].
Sin embargo, y pese a esto último, se trata de un
razonamiento que, al no tener en cuenta de qué deriva que el expropiado reciba
un justiprecio, se convierte, sencillamente, en un trampantojo, un razonamiento
miope que peca del sesgo de confirmación, prestando atención sólo a lo que
confirma su postura, obviando todo lo demás (lo que puede contradecir la postura
que se defiende). Y lo que el razonamiento, así descrito por el Tribunal
Calificador en su guion, orilla es, ni más ni menos, la expropiación en sí. ¿Por
qué recibe el expropiado un justiprecio? Porque le quitan imperativamente, a la
fuerza, un bien o derecho (no porque lo venda voluntariamente, desde luego); y la
cantidad que recibe es una compensación, una indemnización, no un regalo o una
donación. Por el principio de indemnidad, el expropiado debe recibir el pago
íntegro de lo expropiado, ni más ni menos, con lo que no debe verse
desfavorecido o perjudicado, pero tampoco debe obtener una ganancia con la
expropiación. Así, pues, es el acto desfavorable en que consiste la
expropiación forzosa el que da origen al justiprecio (indemnización) que recibe
el expropiado, sin que el justiprecio recibido tenga, en sí mismo, sustantividad
propia al margen del procedimiento expropiatorio del que trae causa,
procedimiento que, como se ha visto, tiene como finalidad privar a alguien de
sus bienes o derechos, por causa de utilidad pública o interés social. Y, por
eso, si la expropiación queda sin efectos, el justiprecio debe devolverse,
porque sin dicho procedimiento expropiatorio el justiprecio, simplemente, no
existiría[3].
Este razonamiento empleado por el Tribunal
Calificador, en realidad, “desnaturaliza” lo que es la expropiación forzosa,
como acto genuinamente desfavorable para el expropiado, al revestirla de
connotaciones favorables, algo que, en conjunto, beneficia al expropiado. Y cae
en lo que, en Filosofía, se conoce como “falacia de composición”, mediante la
que se razona de la parte al todo, atribuyendo al todo alguna característica o
cualidad de la parte, en un movimiento ilegítimo[4]. El
justiprecio, su determinación, es una fase del procedimiento expropiatorio (una
pieza separada), y no el procedimiento entero; el razonamiento empleado asevera
que, si el justiprecio es un acto favorable para el interesado, la expropiación
es favorable para el interesado. En una reducción al absurdo para ejemplificar
la ilegitimidad del razonamiento utilizado por el Tribunal Calificador,
podríamos imaginarnos dos personas: A y B. A pega un puñetazo en la cara a B,
que pierde varios dientes. Si después A tiene que pagar a B una indemnización,
por los daños y perjuicios causados, y siguiendo el modo de pensar del Tribunal
Calificador, para B ha sido favorable el puñetazo recibido (del que la
indemnización es una consecuencia: sin puñetazo no habría indemnización). Desde esa perspectiva (inmejorable frase
del Tribunal[5]),
se puede concluir, sin ruborizarse por ello, que la agresión sufrida por B ha
sido en su beneficio. Hay ejemplos menos groseros. Ya lo sé, es un golpe (nunca
mejor dicho) bajo…
Para apoyar mi, digamos, tesis o respuesta, en la
demanda cité textualmente el fundamento jurídico sexto de la Sentencia del
Tribunal Supremo de 05/02/2014, recurso 2202/2011, CENDOJ 28079130062014100104, que lleva por provocador título “La expropiación forzosa como acto
desfavorable o restrictivo de derechos. Diferente régimen jurídico de la
revisión de oficio y la revocación”. Ya que el TSJ-CLM, en la sentencia
314/2023 que comentamos, no hizo alusión alguna a este fundamento, aprovecho
este espacio para invocarlo nuevamente. Reza así:
«SEXTO.
La expropiación forzosa como acto
desfavorable o restrictivo de derechos. Diferente régimen jurídico de la
revisión de oficio y la revocación.
El
análisis de los restantes motivos de casación exige hacer algunas
consideraciones previas sobre la naturaleza de la declaración de necesidad de
ocupación en un expediente expropiatorio y el régimen jurídico aplicable para
su revocación. El Capítulo I del Título VII de la Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico y Procedimiento administrativo común, bajo el título genérico
"revisión de oficio", regula figuras heterogéneas sujetas a un
diferente régimen jurídico, dependiendo de si los actos cuya revisión se
pretende son favorables o de gravamen. Así, mientras los actos declarativos de
derechos, los que reconocen una situación de ventaja para sus destinatarios,
son irrevocables, como corolario del principio de que nadie puede ir contra sus
propios actos, y tan solo pueden ser revisados por motivos de legalidad en los
supuestos y de acuerdo al procedimiento previsto en los artículos 102 y 103 de
dicha norma. Por el contrario, el art. 105 de dicha norma permite la
revocación de los actos desfavorables o restrictivos de derechos por razones de
oportunidad o conveniencia para el interés público, estableciéndose tan solo a
unos límites generales -inspirados en el intento de evitar una dispensación
singular del ordenamiento jurídico, el diferente trato ante situaciones
iguales, el perjuicio al interés público o una forma encubierta de infringir el
ordenamiento jurídico ("siempre que tal revocación no constituya dispensa
o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico")- , no está
sujeta a plazo ("en cualquier momento") ni a un determinado procedimiento.
En definitiva, nuestro ordenamiento jurídico permite la supresión de un acto
restrictivo de derechos con menos cautelas, competenciales y de fondo, que las
previstas para la revisión de actos favorables. La aplicación de uno u otro régimen jurídico -revisión de oficio o
revocación- depende pues de la incidencia objetiva -positiva o negativa- que el
acto administrativo tenga en la esfera de los derechos y bienes de los
destinatarios. Pero su consideración como acto favorable o restrictivo, a
los efectos de la aplicación del diferente régimen jurídico diseñado para su
revisión, no puede depender de la
apreciación subjetiva del destinatario sino del contenido objetivo del acto mismo, pues, en caso contrario el
régimen competencial, procedimental y de fondo, estaría condicionado por el
puntual interés subjetivo del destinatario, que incluso podría ser cambiante y
diverso por la concurrencia de voluntades subjetivas contrapuestas cuando el
acto afecta a diferentes interesados, lo cual resultaría contrario al principio
de seguridad jurídica. La iniciación de
un procedimiento de expropiación forzosa, en cuanto implica la privación o
limitación singular de bienes y derechos de titularidad privada, es un acto
objetivamente desfavorable para el expropiado, salvo en los casos
excepcionales en los que la ley reconozca un derecho del interesado a ser
expropiado. Ciertamente puede ocurrir que, en determinados supuestos, el
titular del bien prefiera ser expropiado, ante la expectativa de un obtener un
justiprecio que le reporte una mayor ventaja que seguir ostentando la
titularidad del mismo, pero esta percepción subjetiva no modifica la
consideración de la expropiación forzosa, y consiguiente de la necesidad de
ocupación, como un acto desfavorable o de gravamen, en la medida en que incide
de forma coactiva en la capacidad de disposición de su titular y conlleva una
minoración de la esfera jurídica de las facultades de uso y disposición. De modo que el acuerdo de necesidad de
ocupación, en cuanto establece la especial vinculación de un bien al fin de
utilidad pública que la expropiación forzosa persigue, puede ser revocado
de conformidad lo dispuesto en el art. 105 de la Ley 30/1992 . Y así lo han afirmado
las SSTS, de 16 de Octubre de 2.003 (Rec. cas. 323/99 ) y de 26 de Abril del
2005 (Rec. cas. 5536/2001 ) en las que se afirma que "la revocación de la necesidad de ocupación no tiene que someterse
al trámite de los actos declarativos de derechos, así como que una actuación
expropiatoria carece de objeto, cuando por medio de la revocación del acto
principal se deja sin contenido el expediente". El hecho de que la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional haya sostenido que el procedimiento
expropiatorio constituye también una garantía consustancial del derecho a la
propiedad privada, no altera esta conclusión, pues dicha jurisprudencia está destinada
a destacar que la regulación constitucional y legal de la expropiación forzosa,
está sometida a determinadas garantías, entre ellas, a que se respete el
procedimiento legalmente establecido y se fije una justa compensación por la privación sufrida, pero
ello no convierte la expropiación en un acto favorable. Tales consideraciones
determinan la desestimación del motivo octavo del recurso de casación y
permiten que podamos entrar a resolver los restantes motivos de casación.»
Consecuencias
que podemos extraer de lo dicho por el Tribunal Supremo en su sentencia:
1)
La iniciación del procedimiento de expropiación forzosa es un acto OBJETIVAMENTE desfavorable para el expropiado,
porque implica privación o limitación singular de bienes o derechos de
titularidad privada. El Tribunal Supremo dice que la expropiación forzosa «incide de forma coactiva en la capacidad
de disposición de su titular y conlleva una minoración de la esfera jurídica de
las facultades de uso y disposición».
2)
La apreciación personal, subjetiva, del expropiado no puede modificar la
consideración de la expropiación forzosa (con su necesidad de adquirir bienes o
derechos) como acto desfavorable o de gravamen. Incluso aunque el expropiado
prefiera ser expropiado, la expropiación forzosa seguiría siendo desfavorable.
Tampoco cambia esto que la ley haya establecido el procedimiento administrativo
en cuestión en garantía del expropiado.
3)
En consecuencia, el acuerdo de necesidad de ocupación (que inicia el
procedimiento) PUEDE SER REVOCADO CONFORME EL ARTÍCULO 109.1 LPAC
(en la sentencia se cita todavía la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, artículo
105.1).
No parece probable que al Tribunal Supremo le fuera ajeno que en la expropiación forzosa se abona un justiprecio al expropiado, ni que en este procedimiento suele haber un beneficiario de la expropiación (distinto de la Administración expropiante), sujeto que representa el interés público o social y que adquiere el bien o derecho expropiado. Tampoco es de recibo que ignore el Tribunal Supremo que, en la práctica, la mayor parte de las expropiaciones se realizan por la vía de urgencia, del artículo 52 LEF, en la que primero se ocupa el bien y luego se determina y paga el justiprecio. Todo esto hace ciertamente incomprensible el aserto del TSJ-CLM, en su sentencia, de que «En consecuencia, no es aplicable la STS 5/02/2014 que transcribe».
Ejemplo
práctico.
Todo
se puede entender mejor con un caso real. No basta con lo que se diga; siempre,
con un caso práctico, podemos comprender mejor toda la exposición. ¿Existe
algún supuesto en el que se haya recurrido a la revocación para dejar sin
efecto un acuerdo de necesidad en una expropiación? Pues sí. Está publicado en
el BOE Nº 288, de 2 de diciembre de 2023, páginas 58796 a 58800 (5 págs.).
Es
esto: Acuerdo de la Delegación del Gobierno en Cataluña sobre la publicación
de la revocación del acuerdo de necesidad de ocupación de los bienes y derechos
afectados por la modificación sustancial de la Delimitación de Espacios y Usos
Portuarios del Puerto de Barcelona (DEUP) en los términos municipales de
Barcelona y El Prat de Llobregat en lo referente a la finca Prat 050.
Por
su interés, reproduzco a continuación este acuerdo:
ANTECEDENTES
DE HECHO
PRIMERO.
- La Delegación del Gobierno en Cataluña actúa en el citado expediente como
administración expropiante. Por resolución de fecha 17 de septiembre de 2020,
la entonces delegada del Gobierno en Cataluña acordó la aprobación definitiva
de la relación de bienes y derechos de necesaria ocupación, afectados por la
modificación sustancial de la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios (DEUP)
del puerto de Barcelona, de acuerdo con los trámites previstos en la Ley de expropiación
forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en adelante LEF) y su Reglamento de
aplicación, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957 (en adelante REF).
Entre
las fincas afectadas por el citado acuerdo de necesidad de ocupación se
encontraba la finca Prat 050, cuyas características, de acuerdo con la relación
de bienes, eran las siguientes:
Referencia
catastral: 7338512 DF 2773 G
Propietario:
Ayuntamiento de El Prat de Llobregat
Afectación:
30.997 m2
Superficie
catastral de la finca: 31.442 m2
SEGUNDO.
- En fecha 26 de abril de 2022, la entonces delegada del Gobierno aprobó la
resolución por la que se iniciaba el expediente de determinación de justiprecio
de la finca Prat 050. Esta resolución fue notificada al Ayuntamiento de El Prat
de Llobregat el 2 de mayo de 2022, según consta acreditado en el expediente.
TERCERO.
- En fecha 30 de junio de 2023, la Autoridad Portuaria de Barcelona, entidad
beneficiaria de la expropiación, comunicó a la Delegación del Gobierno en
Cataluña lo siguiente:
-
Que la finca catastral 7338512 DF 2773 G había sido objeto de un expediente de
subsanación por parte de la Gerencia Regional del Catastro de Cataluña, motivo
por el que el 27 de octubre de 2021 (con efectos 1 de marzo de 2019) pasó a
atribuírsele una superficie de 25.716 m2
-
Que, en consecuencia, la superficie objeto de expropiación ya no puede ser de
30.997 m2, superficie que respondía a la delimitación del Catastro vigente en
el momento que se confeccionó el parcelario, sino que debe referirse a la
superficie íntegra de la finca catastral 7338512 DF 2773 G, es decir 25.716 m2
-
Que, por todo ello, procede rectificar la superficie que debe sujetarse a
expropiación forzosa de manera que la superficie expropiada pase a ser de
25.716 m2, coincidente con la superficie de la parcela catastral
La
comunicación de la Autoridad Portuaria de Barcelona se acompañó de la
certificación catastral y gráfica de la finca catastral afectada y la
notificación del acuerdo de alteración de la Gerencia Regional del Catastro.
FUNDAMENTOS
DE DERECHO
PRIMERO.
- De acuerdo con el artículo 20 de la LEF, la determinación de los bienes y
derechos que van a ser objeto de expropiación, con todas sus características,
corresponde a la fase de necesidad de ocupación. En la fase de justiprecio se
lleva a cabo la valoración de los bienes y derechos y, para llevar a cabo esa
tasación, la descripción del bien fijada en el acuerdo de necesidad de
ocupación debe ser respetada. Así, el artículo 29.2 del REF, al regular la
pieza separada del justiprecio, establece que:
2.
A continuación figurará la descripción exacta del bien concreto que haya de
expropiarse, a tenor de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley. Esta
descripción deberá ser idéntica a la contenida en el acuerdo de necesidad de
ocupación
A
lo anterior se une que el inicio del expediente de justiprecio está supeditado
a la firmeza de la resolución de necesidad de ocupación (artículo 25 de la
LEF), por lo que no es correcto modificar, en una fase posterior, datos
esenciales de los bienes expropiados que ya han quedado determinados en un acto
firme. De lo contrario, se estaría alterando ese acto, que, al haber ganado
firmeza, es inatacable. Por consiguiente, la alteración de la superficie de la
finca Prat 050 únicamente puede realizarse revisando de oficio el acuerdo de
necesidad de ocupación.
SEGUNDO.
- La revisión de oficio de los actos administrativos, prevista en los artículos
106 y siguientes de la Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de
las administraciones públicas (en adelante, LPAC), solamente procede cuando
éstos están viciados por alguna vulneración del ordenamiento jurídico. En el
caso de la finca Prat 050, el acuerdo de necesidad de ocupación consigna una
superficie incorrecta (31.442 m2), pues cuenta con una superficie total inferior
(25.716 m2), lo que se traduce en que la superficie que ha de ser expropiada
deba necesariamente ser reducida. Esta divergencia de superficie constituye una
infracción jurídica, en la medida en que la resolución de necesidad de
ocupación ha de establecer con precisión la superficie objeto de expropiación,
de acuerdo con los anteriormente citados artículos 20 de la LEF y 19.2 del REF.
TERCERO.
- Entre los mecanismos de revisión de oficio, resulta de aplicación, en este
caso, la revocación, prevista en el artículo 109.1 de la LPAC:
1.
Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el
plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal
revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea
contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico.
En
este sentido, debe tenerse en cuenta que la expropiación produce sobre el
titular expropiado una consecuencia desventajosa, toda vez que se le priva de
un bien suyo, si bien es compensado por la correspondiente indemnización o
justiprecio, como así exige el artículo 33.3 de la Constitución. Sin embargo,
en el supuesto que nos ocupa, no se persigue, sin más, dejar sin efecto la
expropiación de la finca número 50, sino sólo modificar su superficie, en
concreto, reducirla. Así pues, al disminuirse la superficie de la finca objeto
de expropiación, el efecto que produciría la revisión de la parte del acuerdo
de necesidad ocupación relativa a esa finca sería positivo para su propietario,
ya que el resultado final en que desemboca la revisión es menos perjudicial que
el que emana del inicial acuerdo de necesidad ocupación, en tanto que se le
acabaría expropiando menos superficie.
Por
otra parte, el ejercicio de la potestad expropiatoria no está sujeto a
prescripción, y la revocación de la finca Prat 050 no constituye dispensa o
exención no permitida por las leyes, ni es contraria al principio de igualdad,
al interés público o al ordenamiento jurídico, puesto que lo que se persigue es
justamente anular un acto administrativo que es disconforme a derecho.
CUARTO.
- La revocación no afecta a todo el acuerdo de necesidad de ocupación, sino que
sólo tiene incidencia sobre la parte del mismo que declara la expropiación de
la finca número 50. La superficie del resto de fincas no precisa ser modificada
por haber sido determinada correctamente. Además, la expropiación de la finca
número 50 no constituye un presupuesto para expropiar las restantes fincas, ya
que éstas pueden ser objeto de expropiación independiente respecto de aquéllas.
Todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 49.2 de la LPAC:
2.
La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de
las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea
de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.
QUINTO.
- En contraposición con el punto anterior, la anulación por revocación de la
parte del acuerdo de necesidad de ocupación relativa a la finca número 50 sí
afecta a los actos adoptados con posterioridad respecto de la finca. Se trata
de actos que no son independientes del citado acuerdo, en tanto que el
justiprecio no podrá ser el mismo si se altera una de las características
esenciales del bien expropiado, como es la superficie. Así se prevé en el
artículo 49.1 de la LPAC en el que se limita la conservación de los actos
sucesivos a los casos en que se trate de actos independientes:
1.
La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el
procedimiento que sean independientes del primero.
SEXTO.
- La ministra de Transportes, Movilidad, y Agenda Urbana es competente para
adoptar la presente resolución en aplicación del artículo 111.b.1 de la LPAC y
del 72.3 de la Ley 40/2015 de régimen jurídico del Sector Público.
Vistos
los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho anteriores,
RESUELVO
PRIMERO.
- Revocar, en lo referente a la finca Prat 050, el acuerdo de necesidad de
ocupación de fecha 17 de septiembre de 2020 por el que se acordó la aprobación
definitiva de la relación de bienes y derechos de necesaria ocupación,
afectados por la modificación sustancial de la Delimitación de Espacios y Usos
Portuarios (DEUP) del puerto de Barcelona.
-
La resolución por la que se inicia el expediente de justiprecio de la finca
Prat 050 (Resolución de la delegada del Gobierno de fecha 26/04/2022 sobre la
determinación del justiprecio de los bienes y derechos afectados por la
modificación sustancial de la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios (DEUP)
del Puerto de Barcelona).
-
El requerimiento al Ayuntamiento de El Prat de Llobregat de fecha 15/06/2022
para la formulación de hoja de aprecio de la finca Prat 050.
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El requerimiento a la Autoridad Portuaria de Barcelona de fecha 16/09/2022 para
la aceptación de la hoja de aprecio de la propiedad o la formulación de su
propia hoja de aprecio de la finca Prat 050.
Contra
esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse
recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, durante el plazo de dos
meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acuerdo
resolutorio.
Asimismo,
y de conformidad con el artículo 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, podrá
interponerse recurso potestativo de reposición ante la ministra de Transportes,
Movilidad, y Agenda Urbana, en el plazo de un mes contado a partir del día
siguiente a la notificación del acuerdo resolutorio.
La
ministra de Transportes, Movilidad, y Agenda Urbana
Raquel
Sánchez Jiménez".
Resumo
los puntos principales de este acuerdo:
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La expropiación forzosa es un acto desfavorable, ya que «produce sobre el titular
expropiado una consecuencia desventajosa, toda vez que se le priva de un bien
suyo,
si bien es compensado por la correspondiente indemnización o
justiprecio, como así exige el artículo 33.3 de la Constitución». Sentido
común. Y de ahí deriva que el Acuerdo de la Delegación se decida por la vía de
la revocación, del 109.1 LPAC, como mecanismo para revisar este acto.
- La revocación procede cuando se produce una
vulneración del ordenamiento jurídico: en concreto, la divergencia en la
superficie a expropiar; el acuerdo de necesidad ha de fijar con precisión la
superficie objeto de expropiación, porque servirá para calcular el justiprecio.
En el caso del Acuerdo de la Delegación del Gobierno en Cataluña, así como en
el del supuesto del tercer ejercicio de Jurídicos de JCCM, objeto de mi
sentencia del TSJ-CLM, tal vulneración consiste en consignar una superficie a
expropiar incorrecta, pues dicha superficie es inferior a la prevista en el
acuerdo de necesidad de ocupación: en un caso, porque se produce una reducción
vía modificación por parte de la Gerencia del Catastro (en el Acuerdo de la
Delegación); en el otro, porque se consignó en el acuerdo de inicio superficie
que pertenecía a ADIF, y era de dominio público. En ambos casos nos encontramos
ante una ficción jurídica a eliminar mediante el acto de revocación del acuerdo
de necesidad de ocupación.
- La finalidad que persigue la revocación, por
tanto, no es dejar sin efecto a expropiación, sino modificar la superficie a
expropiar, reduciéndola. Así, tanto en el supuesto del Acuerdo de la Delegación,
como en el nuestro, de caber la revocación sobre el acuerdo de inicio, los
efectos de la misma serían positivos, o, por lo menos, no causarían perjuicio a
los interesados (expropiados y beneficiarios). En el caso del Acuerdo de la
Delegación, porque la revocación disminuye la superficie a expropiar, causando
menos perjuicio al expropiado (menos pérdida patrimonial); en nuestro caso, la
revocación tampoco provocaba efectos perjudiciales: ni al beneficiario de la
expropiación (Unión Fenosa), al que se le libraba de pagar justiprecio por un
terreno que no podía ser objeto de expropiación, al ser de dominio público, y
que, por eso, no podría ser empleado en su actividad (sus efectos serían
positivos para el beneficiario); ni tampoco a los expropiados, que no pueden
pretender recibir un justiprecio por unos terrenos que no son de su propiedad
(en su caso, la revocación no les quitaría “nada”, sino que permitiría que no
recibieran algo que no es suyo: esto no es perjudicial para los expropiados). Y
sin que, a este respecto, las alegaciones de los expropiados en contra cambien
esta situación, porque su reclamación de titularidad del terreno de ADIF se
basa en un error flagrante: su negocio jurídico, a pesar de haber sido
concluido de buena fe, no puede dar como resultado que adquieran bienes de
dominio público, afectos al uso general o al servicio público, con sus notas de
inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Eso no hay ficción
jurídica que lo sostenga.
Conclusión.
En definitiva, la expropiación forzosa, si bien
puede contener actos de sentido favorable para los expropiados/interesados (el
justiprecio, la regulación de un procedimiento), es objetivamente considerado,
y con total independencia de la subjetividad de los interesados, de sus
intereses concretos, en su conjunto, un acto desfavorable o de gravamen.
Principalmente lo demanda el sentido común. Tanto el Tribunal Calificador, en
el guion, como el TSJ-CLM, en su sentencia (haciendo seguidismo del guion, con
subrayado), para rechazar frontalmente que la revocación sea aplicable al caso,
se ven “forzados” a mantener que la expropiación forzosa (desde esa perspectiva) es un acto favorable al expropiado. ¿Podían
haber argumentado de otro modo? ¿Podían haber presentado otras razones para
motivar que no procedía la revocación? Desde luego que sí[6].
Pero, como ya dije más arriba, desde estos comentarios no se va a acometer el
trabajo que deberían haber hecho ellos. Bastante tienen con el resultado de
esta sentencia.
Recordemos brevemente lo que es un acto
administrativo favorable: acto que amplía de cualquier forma o favorece los
intereses de sus destinatarios. El Tribunal Supremo considera como tales
aquéllos que amplían el patrimonio jurídico del destinatario, otorgándole un
derecho que antes no existía, o, al menos eliminando algún obstáculo al ejercicio
de un derecho preexistente, o reconociendo una facultad, un plus de titularidad
o de actuación. Y por derecho entiende la doctrina de este Tribunal la
situación de poder concreta y consolidada, jurídicamente protegida, que se
integra en el patrimonio jurídico de su titular al que se encomienda su
ejercicio y defensa. Que cada cual valore si la expropiación forzosa, aun
con justiprecio, amplia el patrimonio del expropiado, o le otorga un derecho
que antes no existía (el justiprecio es, propiamente, una compensación por la
pérdida de un bien o derecho).
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[1] No deja, por eso,
de ser llamativo que, pese a mi evidente falta de criterio, la cuestión a
debatir quedara presentada en mi respuesta (expropiación forzosa como acto
favorable o desfavorable para el interesado), y que tanto el Tribunal
Calificador (como el TSJ en su sentencia) se “limitaran” a oponerse a mi postura,
tratando de desmontarla para justificar que la respuesta no fuera valorada.
[2] Es más, ese
depósito es equivalente al importe del valor catastral del bien, por lo que la
Administración calcula el valor del bien a la baja. El depósito previo es una cantidad
“a cuenta” del justiprecio, que luego habrá de ser determinado y pagado
(artículo 52, apartados 4, in fine, y 7 LEF).
[3]
Mientras que es posible que la Administración inicie un procedimiento
expropiatorio (con el acuerdo de necesidad de adquisición de los bienes o
derechos, artículo 21.1 LEF), sin llegar a determinar el justiprecio (que según
el artículo 26.1 de la LEF es una pieza separada), bien porque desista del
procedimiento o porque, como defiendo, revoque el acuerdo, lo que no es
posible, bajo ningún concepto, es que determine un justiprecio sin iniciar el
procedimiento expropiatorio. Si no hay bienes o derechos que expropiar, no hay
justiprecio que determinar. La fase de justiprecio va siempre después de la declaración
de la necesidad de ocupación o adquisición de bienes o derechos.
[4]
Tomo el ejemplo de Enric, de Adictos a la filosofía (canal de Youtube, no todo
es malo en internet): cada uno de los ladrillos de una pared pesa un kilo, luego la
pared pesa un kilo.
[5] Que parece evocar el famoso verso de Las dos linternas: «Y es que en el mundo traidor/nada es verdad ni mentira:/ todo es según
el color/ del cristal con que se mira». Podría finalizar así: «… todo puede valer desde esa perspectiva».
Una pequeña broma. Recordemos que el Tribunal Calificador dijo: «… en el caso examinado la revisión del
acto en cuestión… y cuya inmediata consecuencia para los interesados será
proceder a la devolución del justiprecio recibido en su día, conlleva la
anulación de un acto favorable para los mismos desde esa perspectiva…».
6] El entendido en este tema sabrá qué concretas razones pueden sustentar esa posición sin tener que recurrir al “desde esa perspectiva”, tan poco gratificante. Aunque no faltará quien se contente con lo defendido en el guion de respuestas.
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